Iniciativa Mérida: Un análisis de eficiencia en la cooperación 2007-2012

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Por: Flor Castillo

La Iniciativa Mérida es un ejemplo de cooperación bilateral orientada a un objetivo común. En su mayoría, los acuerdos bilaterales firmados por México están completamente orientados a la cooperación económica que privilegia al comercio exterior, sin embargo, la Iniciativa Mérida, formalizada a través de la Carta de Acuerdo sobre la Iniciativa Mérida en 2007,  tiene por objeto el combate a los delitos cometidos por la delincuencia organizada en todas sus vertientes (trafico ilícito de narcóticos y sustancias químicas, trafico ilícito de personas, lavado de dinero; entre otros.), fortaleciendo la cooperación bilateral en un espectro más amplio de lo que se tenía proyectado desde sus inicios.

Aunque esta cooperación se formalizó desde la administración del Presidente Vicente Fox, no fue hasta la administración del Presidente Felipe Calderón que se potencializó y explotó. Lo anterior, derivado de que uno de los Ejes del Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 es “Estado de Derecho y Seguridad”[1]

La operación de la cooperación

A pesar de lo que muchos pudieran pensar, esta cooperación se ha dado de una forma diferente a las que comúnmente conocemos en las que se transfieren los recursos financieros a los Estados beneficiarios y estos los ejercen “libremente”, obviamente orientando el ejercicio de los recursos a alcanzar la meta establecida en el instrumento de cooperación.  Sin embargo, en el caso de la Iniciativa Mérida, el ejercicio de los recursos es muy diferente. A pesar de que en la prensa se dan notas como EU reducirá fondos de Iniciativa Mérida y Plan Colombia[2], la realidad es que estos recursos financieros nunca son transferidos a los activos de México.  Los recursos son transferidos internamente entre las agencias de seguridad estadounidenses, NAS[3] (Oficina de Asuntos Antinarcóticos por sus siglas en inglés) y  USAID[4] (Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional) principalmente, quienes determinados por los cuatros pilares de la Iniciativa Mérida[5], reciben las solicitudes de las dependencias beneficiarias[6] del programa, y adquieren los bienes o contratan los servicios solicitados por el Gobierno Mexicano.  Razón por la cual se dice que la Iniciativa Mérida se formaliza a través de la donación de equipo, transferencia tecnológica de última generación y capacitación especializada en temas relacionados con la prevención e investigación de los crímenes ocasionados por el crimen organizado y no con recursos financieros.

Debilidades de la operación.

La principal debilidad que existe deviene de las diferencias en las legislaciones de ambas naciones y los largos procesos burocráticos a los que están sujetos todos los procesos de donación de bienes en el Marco de la Iniciativa Mérida.

Dado que no existe un proyecto que dictamine cómo es que cada dependencia debe de ejercer los “recursos otorgados”, cada dependencia  los utilizó durante la administración pasada como un suplemento presupuestario. La diferencia es que estos recursos no pueden ser ejercidos eficazmente, ya que los recursos son gastados a través de NAS y no de las dependencias mexicanas, de acuerdo a los procesos administrativos de la normatividad norteamericana. Lo que lleva a muchos retrasos en cuanto a la adquisición y posterior entrega de equipo. Solo como ejemplo, en la SSP ha habido casos en los que la adquisición del equipo se ha retrasado hasta por más 4 años.

Otra debilidad importante es que, dado que los recursos  se manejan a través de NAS, no existe una rendición de cuentas totalmente transparente hacia el Estado mexicano. Algunos ejemplos son: se desconoce el monto destinado para cada proyecto, el contenido de los contratos negociados por NAS es confidencial,   el monto de los gastos administrativos es discrecional, en la mayoría de las  ocasiones también se desconoce el costo de los bienes solicitados, lo que deriva en una incertidumbre respecto de los montos remanentes.

Finalmente, en NAS, que es la oficina que lleva los proyectos sustantivos de esta Cooperación, asigna líderes de proyectos (aviación, control de confianza, tecnología de la información etc..) quienes además de ser los enlaces con las Dependencias del Gobierno Federal son los responsables de dichos proyectos y toman decisiones importantes respecto de los objetivos que las Dependencias buscan alcanzar de acuerdo al Plan Nacional de Desarrollo. Sin embargo la mayoría de las personas que se encuentran en posiciones clave para el “decision making process”, son funcionarios estadounidenses que participaron en la implementación del Plan Colombia, no obstante lo anterior, lejos de aplicar la experiencia aprendida, pretenden o pretendieron en sus  inicios tratar a México como si fuera Colombia, con un desconocimiento total de las realidades económicas, políticas y sociales mexicanas, lo que dificultó mucho la puesta en marcha del programa. Ya que hubiera parecido que se trataba de una cooperación que buscaba imponer estrategias y programas de seguridad, en lugar de un mecanismo de cooperación que representara un apoyo para México, respetando su soberanía.

Ventana de Oportunidad

Es importante tener en cuenta que la cooperación con Estados Unidos, a pesar del disgusto que pudiera causarle a muchos nacionalistas, es necesaria y deber ser potencializada. Sin embargo, se debe estar consiente de que cada 6 años existe la posibilidad de reorientar los objetivos que se pretende obtener con ella e ir re-direccionando esta cooperación hacia una relación menos desigual encaminada al beneficio mutuo y no a la dependencia.

Un ejemplo de esto podría concretarse de la siguiente manera: en julio de 2012, el Comité de Relaciones Exteriores de los Estados Unidos publicó un documento[7] correspondiente al futuro de la Iniciativa Mérida en el que recomendó al Congreso de los Estados Unidos que dentro del presupuesto destinado para la Iniciativa Mérida se destinara anualmente durante los próximos cuatro años $250 mdd, etiquetados para el fortalecimiento del Nuevo Sistema Acusatorio Adversarial. México debe de ver ésta recomendación como una oportunidad  en dos sentidos: i) buscar la forma de que ese dinero se quede en el país, solicitando que los contratos no se otorguen de manera unilateral y que exista una igualdad de competencia entre los concursantes de la licitación sin importar la nacionalidad, evitando así privilegiar a las empresas norteamericanas y propiciando que los recursos destinados a la Iniciativa Mérida se vean reflejados positivamente de alguna manera en la Balanza de Pagos de México, es decir, “que el dinero entre al país”; y ii) México debería exigir que las capacitaciones que resulten  de este programa y que se otorguen a los funcionarios sean bajo la modalidad de “formador de formadores”, creando una estructura al interior de las dependencias que permita la transmisión correcta del conocimiento permeando a diferentes niveles de manera “sustentable” evitando la eterna dependencia de un mismo servicio,con lo que se lograría fomentar un continuo esquema de profesionalización otorgado por agencias especializadas exteriores a la Institución, que ofrezcan un alto nivel de  especialización y calidad.

Por lo anterior, no se puede decir que todo en la Iniciativa Mérida es negativo, la realidad es que se trata de un buen programa de Cooperación Bilateral que ha contribuido a fortalecer las capacidades de las instituciones de seguridad en Mexico[8]. Algunos de estos beneficios se presentan ampliamente en la página Oficial de la Embajada de los Estados Unidos en México[9].

La intención de este artículo no es descalificar la Iniciativa Mérida, sino presentar las problemáticas que se han presentado durante el arranque y operación de la misma. Lo anterior, con el propósito de informar e invitar a aquellos servidores públicos encargados de dar vida a este programa en esta nueva administración a tomar en cuenta las experiencias aprendidas durante los primero años de esta cooperación y crear oportunidades para reorientar y transparentar los procesos administrativos a fin de potencializar los beneficios para el país y evitar que se quede solamente en un tema de donación de bienes, tecnología y capacitación. Es decir, que se convierta en un programa que repercuta no solo en la seguridad, sino en la economía del país, incentivando nuevas áreas de oportunidad para proveedores de servicios, desarrollo e innovación tecnológica en México, así como el fortalecimiento a los centros de especialización de estudios en temas legales, procuración de justicia y derechos humanos y lograr la autosuficiencia que nos permita crecer como país y desarrollar una relación bilateral más equitativa.

Flor Castillo es Internacionalista egresada de la UIA(dic.-2009.), servidora pública comprometida con México y con un alto interés en el estudio de temas vinculados a la seguridad y cooperación internacional. Responsable del programa de Iniciativa Mérida y otros temas de seguridad vinculados a la relación bilateral con Estados Unidos, en la Comisión Nacional de Seguridad antes Secretaría de Seguridad Pública, desde 2010 a la fecha. 

Imagen obtenida de mexico.usembassy.gov


[1]Objetivo 15. “Fortalecer la cooperación inter­nacional para contribuir a los esfuerzos nacionales en materia de seguridad y defensa de la so­beranía”.

[3] Oficina de Asuntos Antinarcóticos de la Embajada de los Estados Unidos de América, encargada de operar los recursos financieros de la Iniciativa Mérida correspondientes a los pilares I,II y III.

[4] Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional, encargada de ejercer los recursos financieros de la Iniciativa Mérida correspondientes al pilar IV.

[5] Pilares: I. Desarticulación de la Capacidad Operativa de la Delincuencia Organizada; II. Fortalecimiento del Estado de Derecho y Construcción de Nuevas Capacidades; III. Creación de una estructura fronteriza del Siglo XXI; IV. Fortalecimiento de la Cohesión Social

[6] SEGOB (INM, PF, PYRS,CISEN, SENSP ), SEDENA, SEMAR, SAT, SALUD, PGR.

[7]Commitee on Foreign Relations United States Senate, Judicial and Police Reforms in México: Essential Building Blocks for a Lawful Society, Washington 2012. http://www.gpo.gov/fdsys

[8]A noviembre de 2012, las donaciones otorgadas al gobierno mexicano representan $1.170 mil millones usd.

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